¿QUÉ TRAE EL “NUEVO RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL”?

¿QUÉ TRAE EL “NUEVO RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL”?

Daniel Siguas Hernández

El 4 de enero del presente, el Poder Ejecutivo ha remitido al Congreso de la República el proyecto de Ley del Servicio Civil (Proyecto de Ley N° 1846-2012-PE) para que sea tramitado con carácter de urgente. Este proyecto tiene por vocación unificar a todo el personal al servicio del Estado, poniendo término a la coexistencia de distintos regímenes laborales (salvo las carreras especiales como la judicial, la magisterial, la de los profesionales de la salud, entre otras). Sin embargo, el “nuevo régimen de servicio civil” (en adelante NRSC), diseñado sin participación alguna de los representantes de los trabajadores públicos, contiene un conjunto de reglas que dejos de traer consigo una mejora de los derechos y beneficios de los servidores públicos que repercuta en la optimización de los servicios que presta el Estado, está animado por la idea de que la modernización del Estado puede, y debe, llevarse a cabo a costa de los trabajadores. Las siguientes son algunas apreciaciones iniciales respecto de las lesivas novedades que este nuevo régimen trae consigo, buscando con ello aportar a la difusión y debate entre los trabajadores estatales:

1.     El proyecto de Ley parte por no reconocer como principios rectores del empleo público o servicio civil, a los principios del Derecho Laboral como son el principio de irrenunciabilidad de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, y el de interpretación favorable al trabajador en caso de duda sobre el sentido y alcance de una norma. Sí incluye, en cambio, al principio de “provisión presupuestaria”, por el cual, “los actos relativos a la gestión del Servicio Civil que no cuenten con la correspondiente provisión presupuestaria (…) son nulos de pleno derecho” y “la autoridad administrativa en sus decisiones está obligada a imponer el menor costo al Estado”. Cabe resaltar que una cosa es garantizar la austeridad presupuestal (por la cual debe evitarse todo gasto excesivo que afecte los fondos públicos), y otra muy distinta es condicionar los derechos laborales de los servidores públicos a las previsiones presupuestales (es decir a lo que el Estado prevea gastar, que será siempre lo mínimo).

2.  El ingreso al NRSC de los trabajadores sujetos a los regímenes 728 y 276 es “voluntario” y previo concurso, pero se suspenden nuevos ingresos y ascensos en dichos regímenes. No obstante, al personal 728 y 276 le serán de aplicación las disposiciones sobre régimen disciplinario, capacitación y evaluación (a que se refieren los puntos siguientes) una vez que entren en vigencia las normas reglamentarias sobre dichas materias

La prohibición de nuevos ingresos al régimen laboral privado torna incierta la situación de aquellos trabajadores que estando próximos a cumplir 5 años en condición de contratados a plazo fijo, tienen la expectativa de pasar a ser trabajadores permanentes, así como también de aquellos que demanden judicialmente la desnaturalización de sus contratos modales.

3.  Los trabajadores bajo el régimen CAS ingresarán al NRSC previo concurso público. En el caso de los trabajadores bajo régimen CAS y los trabajadores a plazo fijo bajo el régimen 728, su incorporación al NRSC será compulsiva, toda vez que no podrán suscribir nuevos contratos CAS o 728 una vez que estos hayan vencido (ténganse en cuenta que los contratos administrativos de servicios suscritos este año vencen indefectiblemente  el 31 de diciembre).

En cuanto a las compensaciones, se reemplazan las gratificaciones por fiestas patrias y navidad (de una remuneración cada una) por aguinaldos equivalentes a media remuneración (no indica si es la remuneración principal o ajustada, aunque es más probable que sea la primera como en el caso de la CTS).

4.  La compensación por tiempo de servicios se reduce a la mitad de la remuneración principal (la remuneración principal es el componente mínimo de la remuneración) por cada año de servicios, pagándose al término del vínculo laboral, ¿asumirán las entidades públicas las cargas financieras que hubieran generado lo depósitos de CTS en una entidad del sistema financiero? La norma no menciona nada al respecto. Por otro lado, tampoco se consideran para su cálculo las compensaciones que el trabajador perciba de manera semestral (como los aguinaldos ya mencionados).

5.  Adicionalmente, los trabajadores comprendidos en el régimen laboral privado y CAS dejarían de percibir la asignación familiar. En el caso de los trabajadores sujetos al régimen del D.L. 276, perderían la asignación por tiempo de servicios y las bonificaciones que dicho régimen prevé (como la bonificación por quinquenio y la bonificación familiar).

6.  Uno de los aspectos más resaltantes del NRSC y probablemente el más publicitado, es el referido a las evaluaciones anuales del desempeño del personal. Los servidores que resultado de la evaluación obtengan la calificación de “personal sujeto a observación” serán capacitados por 6 meses, siendo evaluados nuevamente; y si producto de esa evaluación, vuelven a ser calificados como “personal sujeto a observación”, serán considerados “personal ineficiencia comprobada” y destituidos.  Véase que en solo 1 año, las entidades públicas deberán de preparar la evaluación, llevarla a cabo, procesar los resultados de la misma, organizar y desarrollar las actividades que garanticen un “proceso adecuado programa de capacitación laboral” de quien ha sido calificado como “personal sujeto a observación”, para someterlo nuevamente a una evaluación.

7.  Afirmamos que el NRSC constituiría un duro golpe al derecho al trabajo de los miles de empleados públicos a nivel nacional, no porque exista la posibilidad de que el trabajador sea despedido sin mediar causa justa previo pago de una indemnización (como sí ocurre en el régimen laboral privado), sino por la imposición de un régimen de evaluaciones anuales que puede traer por consecuencia la destitución del servidor en caso sea calificado como “personal de ineficiencia comprobada”. Los impulsores de esta reforma parten de dos presupuestos: 1) Que la planilla estatal es demasiado “gorda”, y 2) Que existen muchos “trabajadores ineficientes” que deben irse a sus casas, lo cual deja claro que uno de los objetivos de este reordenamiento del empleo en el Sector Público es reducir el número de trabajadores, objetivo que sin duda anima el sistema de evaluaciones.

8.  Ahora bien, el mecanismo de protección contra el despido o la destitución injustificada previsto en el Proyecto de Ley resulta defectuoso, toda vez que si bien se establece que en caso el Tribunal del Servicio Civil o el juez declare nula o injustificada la destitución del trabajador, éste tendrá derecho a solicitar  el pago de una indemnización o la reposición, no se establece el monto de la indemnización (el cual será establecido por las normas reglamentarias) ni el derecho del servidor repuesto al abono de las remuneraciones dejadas de percibir, con lo que la reposición en modo alguna llegaría a reponer el estado de cosas anterior a un despido que ha sido declarado nulo y por ende debería quedar privado de sus efectos jurídicos.

9.  Tan solo el 10% del total de trabajadores podrán obtener la calificación de “personal de rendimiento distinguido”, siendo los únicos que podrán acceder a un aumento de remuneraciones (en caso alcancen dicha calificación por 2 años consecutivos), el cual además estará sujeto a restricciones presupuestales.

10.  El Estado podrá tercerizar (es decir encargar a empresas ajenas a la entidad) las labores complementarias, las cuales comprenden no solo las labores de soporte o complemento, sino además toda actividad manual u operativa.

11.  Se incorpora como causal de extinción del vínculo laboral, la supresión del puesto de trabajo por “causas tecnológicas, estructurales u organizativas, entendidas como las innovaciones científicas o de gestión o nuevas necesidades derivadas del cambio del entorno social o económico, que llevan cambios en los aspectos organizaciones de la entidad”. Véase con qué facilidad el Proyecto de Ley admite que la supresión de plazas (que puede resultar necesaria por la modernización institucional o reestructuración de las entidades públicas) pueda implicar el cese de trabajadores, sin contemplar el recurso a transferencias o reasignaciones de personal y ni siquiera medidas de compensación tales como el pago de una indemnización. De igual modo, la extinción de la entidad por mandato normativo da lugar a la culminación del vínculo laboral, sin posibilidad de acceder a una compensación económica o a la reubicación en otra entidad pública.

12. Se reconoce el derecho a 30 días de descanso vacacional pero se establece que mediante Decreto Supremo el Poder Ejecutivo podrá disponer que 15 días de dicho periodo se ejecuten de forma general (es decir no estamos ante un acuerdo con el trabajador que dé lugar al pago de una compensación económica). Asimismo, se establece que en caso el trabajador no goce de sus vacaciones en el año siguiente en que obtiene el derecho, el descanso se acumula sin que se genere compensación económica alguna.

13. En el caso del derecho de sindicación, el Proyecto dejando de lado que las organizaciones sindicales se constituyen para la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores frente a la patronal (que es en este caso el Estado), establece que las organizaciones sindicales deberán “coadyuvar en el propósito de mejora continua del servicio al ciudadano y no afectar el funcionamiento eficiente de la entidad o la prestación del servicio”, como si se tratase de una organización de trabajadores sino de alguna otra unidad orgánica de la institución.

14. En cuanto al derecho a la negociación colectiva, reconocido a todos los trabajadores en el art. 28 de la Constitución Política y a los trabajadores públicos en los Convenios 151 y 154 de la OIT, el Proyecto comprende dentro de las materias negociables únicamente a las condiciones de trabajo en sentido estricto. Así, los trabajadores solo podrán solicitar (el Proyecto concibe las reclamaciones de los trabajadores en un proceso de negociación colectiva como meras “solicitudes a la entidad”) condiciones como jornadas de trabajo, permisos, capacitación, licencias, uniformes, etc., estando impedidos de solicitar incrementos o reajustes de remuneraciones, con lo cual se desconoce el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva. Inclusive se restringe el alcance de las condiciones de trabajo que pueden ser materia de negociación, pues se establece que estas no podrán implicar recursos adicionales a los ya asignados a la entidad. El Proyecto de Ley impone un plazo de duración de los acuerdos colectivos o laudos arbitrales (en caso se vaya a arbitraje) de 2 años, lo cual constituye una injerencia en el ámbito de la autonomía colectiva.

15. La negociación colectiva se circunscribe a nivel de cada entidad del Estado, negando así la posibilidad de llevar a cabo procedimientos de negociación o consulta con las autoridades competentes para la determinación de las condiciones de empleo en la Administración Pública. 

16.  A su vez, se restringe el derecho de huelga al establecerse esta como una etapa dentro del proceso de negociación colectiva (en caso fracasen los mecanismos de mediación) en el que únicamente podría intentarse una mejora de las condiciones de trabajo. Se establece que la huelga deberá garantizar no solo la prestación de servicios esenciales, sino el cumplimiento de las “actividades indispensables para el funcionamiento de la entidad y los servicios públicos y actividades que esta preste”, considerándose el incumplimiento de esta disposición como falta grave que puede dar lugar a la destitución del servidor. El Proyecto deja de lado que el ejercicio de la huelga implica la paralización de actividades con la consiguiente producción de un perjuicio (lo cual constituye en efecto un mecanismo de presión). El perjuicio es consustancial al ejercicio de la huelga, salvo que esta implique un riesgo para la vida, la seguridad o la salud de la población (de allí que se restringa la huelga en caso de servicios realmente esenciales).

17.  Aun cuando el Proyecto contiene un conjunto de disposiciones en materia de capacitación y evaluación del rendimiento, se incluye como falta grave la “falta de rendimiento o producción”, formula vaga e imprecisa que comprendería todos aquellos supuestos de rendimiento deficiente, independientemente de si el servidor ha disminuido su rendimiento de manera deliberada o no.

18.  La destitución será impuesta por una “comisión de procedimiento administrativo sancionador”, la cual estará conformada por 3 miembros designados por el titular de la entidad, sin que los servidores puedan elegir entre ellos a uno de sus miembros como si ocurría en el régimen del D.L. 276.

Estos son algunos de los peligros que amenazan a miles de trabajadores públicos como parte de la reforma laboral que el gobierno de Ollanta Humala se propone implementar en el Estado, estamos advertidos y convocados a actuar.

Lima, 31 de enero de 2013